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省（区、市）人大常委会在本级人大闭会期间，可以制定地方性法规。

世界上大量共和革命的例子都告诉我们，在君主倒台之后，同一革命阵营中的同伴为争夺政权的控制权发生激烈冲突是家常便饭，在民初中国发生的党争一点都不出人意料。而被美国人广泛认为是美国历史上最伟大总统的林肯，更是为了公共福利行使前法律乃至法外权力的典型。

按照英国公使朱尔典在与袁世凯的一次谈话中的看法，即便德日式的君主，其实际权力也未能超过袁世凯这位超级总统。[32]该条与《临时约法》基本保持一致，只是增加了受侵犯时先行宣战的规定，略微增加了可操作性。被压制与被驱逐者或者反抗，或者潜伏下来，伺机而动。从行政的历史来看，行政权绝不仅仅是对既有意志的机械执行，即便是在宪政体制之下，它都具有先于法律乃至超越法律的一面。[46] 参见中国科学院近代史研究所中华民国史组编:《中华民国史资料丛稿:大事记》(第二辑),中华书局1975年版,第16页。

而通过长期武力革命产生的政权，即便在名义上奉立法机关为最高机关，都无一例外是强行政的。所谓行政专权（administrative prerogative），其历史根源是国王的专权（royal prerogative），在当代语境中可被界定为由行政机关来行使的，在无既有之法可依的情况下，为了公共福利而进行自由裁量甚至在一定程度上超越常规法律的权力，具体可以体现为大赦、特赦、减刑、复权、紧急命令、紧急财政处分等权力。这是因为，按照代议制度原理，作为民意代表，议员自然应当关注民意——尤其是所属选区选民(人民)的民意，因为他(她)的政治生命操之于选民的手中，选民是他(她)最为直接的衣食父母，如果选民们在下一次选举中不投他(她)的票，他(她)便会丧失议席，回归平民。

一般经过初步提名、通过讨论协商、征求意见最后确定正式代表候选人。为了保障选举出来的人大代表符合现行《宪法》和法律所要求的各方面都有适当数量代表的要求，有的省份在选举的文件中明确规定代表结构要求，比如《中共A省人大常委会党组关于做好全省县乡两级人民代表大会换届选举工作意见》便明确指出：各地要根据本地实际，提出代表结构的合理比例，通过周密细致的工作，使选出的人大代表具有广泛的代表性。(31)接到文件的各级党委(党组)主要领导(党委书记或党组书记)按照惯例纷纷予以批示，要求具体部门加以贯彻实施。因为，倘若在性质上中国人大及其常委会与国际社会议会相同，人大代表与常委会委员与国际社会议员相同，那些各行各业的非专职的人大代表(常委会委员)——比如工人、农民、僧侣、非公有制经济老板(董事长、总经理等)、体育明星、歌星、影星、银行行长、医生、工程师、大学校长、交响乐团演奏员、幼儿园保教部主任、农艺师等身份的人大代表——在没有配备助理的背景下，如何行使立法、决策等高度专门化的职权？显然，由各行各业社会精英组成的人大本身便是一个集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。

这一性质也消解了实践中人大代表及常委会委员选举中候选人自上而下预先安排与选民自下而上选举存在的张力。既然代表专职化水平低，那么就应该提高专职化水平。

这种公开性也要求：议会会议的活动应当有可供公众自由查询的详细的官方记录。而按照实践，间接选举的选举机构的组成人员当然更加能够保障党对选举工作的领导和党的意志的贯彻。而被选举为常委会委员中的专职委员(如果原来是行政机关、审判机关和检察机关的工作人员，则必须辞去原职务)，按照《公务员法》的规定，本身便具备公务员身份，具备相应的行政级别。此外，中国人大及其常委会的组成、任期、职权、运作规则，以及人大代表和人大常委会委员的产生、任期和职权等的相关法律、法规规定(《全国人大组织法》、《选举法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《全国人大和地方各级人大代表法》、《监督法》等，以及各省、自治区、直辖市涉及的地方人大及其常委会议事规则的地方性法规等)在许多面相上与国际社会作为民意机关和民意代表的议会和议员类似，这些面相至少有：(1)人大由选举产生的人大代表组成，人大代表原则上采用地域代表制产生。

既然会期短，那么就延长会期，不就能够解决人大难以有效行使职权的问题吗？这种显而易见的解决办法，在1982年宪法修改过程中便有人提出过，有的说，人大要成为真正工作的机关，就应该增加每年开会的次数。为了澄清这一问题，首先有必要比较作为国际社会民意机关的议会和民意代表的议员与我国人大及其常委会、人大代表及常委会委员在性质上的异同。这也表明，为什么当选为人大代表通常是非公有制经济的负责人(公司企业老板——董事长、总经理、经理等)，而不是非公有制经济的一般员工(打工仔)。如果将中国人大理解为由各行各业社会精英组成的、作为集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定决策机构的话，这些令人费解的现象也就迎刃而解了：人大代表数量多，正是为了让更多的社会各行各业的社会精英充实到人大中来，以表征人大代表的广泛性的需要。

(7)自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六项)，以及(8)法律规定的其他义务(《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第七项)。这种公开性还要求：议会会议的活动应当毫无保留地允许公众的现场旁听和新闻媒体的报道——在现在发达的技术条件下，应当允许新闻媒体类似于体育赛事的现场直播。

事实上，如前所述，按照代议制度的原理，一方面，就议会内部而言，议会是一个平等人组成的特殊机关：(30)议员中的某一部分人不应事实上成为另一部分人的上司。北欧各国妇女参政权，虽然是在廿世纪初才获得，但是女性国会议员比例都已达百分之三十以上，她们并未特别要求保障，故其问政能力也同样被认定，入阁比例都很高。

(3)对于职业、党派和其他特殊身份要求，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定全国人大和地方各级人大应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表(第6条)，全国人大和地方各级人大代表名额的分配应当各方面都有适当数量代表(第14条、第16条)。(26)而现行《宪法》和法律则仅规定了人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务(《宪法》第65条、《全国人民代表大会组织法》第23条第二款、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第41条第三款)，并没有对兼任其他职务的限制。⑩陈慈阳著：《宪法学》，台北：元照出版公司2005年版，第711页。(45)许崇德著：《中华人民共和国宪法史》(下卷)，福州：福建人民出版社2005年版，第512页。截至2008年年底，全国31个省、自治区、直辖市已有24个省、自治区、直辖市人大常委会实行了公民旁听常委会会议制度。显然，从职业上看，昆明第十三届人大代表不仅有国家机关干部，也有企业老板、工人、农民、教师、医生、律师等不同的职业。

而选举的政治竞争性带来的当选人员的不确定性，也决定了选举产生的民意代表们未必能够符合某种预订的结构要求。但是，倘若事实并非如此，那么理论界和实务界所努力的重点则有必要先行探讨如何在制度上改革，以改变人大及其常委会、人大代表和人大常委会委员的性质，以符合民意机关和民意代表的基本性质。

总之，民主的机制决定了议员们为了自己的政治前途，为了维持自己作为议员的政治生命，所作所为必须眼睛向下、对选民(人民)负责。从当前人大代表结构与选举模式上看，中国人大代表在本质上是一群按照严格的法定程序产生出来的各行各业的社会精英，在这些社会精英中，大致上，有一些社会精英是政策的幕后主导者，他们主要是代表中的党政领导人。

(6)国有企业负责人或部门负责人。(17)蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社1998年版，序。

代表专职程度低，正是人大代表与国际社会职业议员相区别的重要内容，因为除了人大代表中被选为常委会委员中的专职委员外，普通的人大代表(常委会委员)主要提供的是政策的咨询、建议及法定表决的作用，专业性强的工作无需他们置喙。(21)乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法释义及问题解答(新编版)》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第14－15页。显然，这种与人大代表(常委会委员)兼职制度挂钩的人大代表或常委会委员的津贴制度，与国际社会职业化议员的薪俸制度有本质的区别。对于地方人大及其常委会的选举工作，通常情况下，中共各省、自治区、直辖市党委根据《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作意见〉的通知》(比如中发［2011］4号)、《中共中央关于转发〈中共全国人大常委会党组关于县级以上地方各级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见〉的通知》(比如中发［2002］6号)，向本省、自治区、直辖市所辖的各级党委、各厅局党委(党组)和各人民团体党组转发中共本省(自治区、直辖市)人大党组关于做好全省(市、自治区)县乡两级人民代表大会换届选举工作意见的通知，强调换届选举的重要事项，比如换届选举工作全过程都要在党委统一领导下进行，善于运用法律实现对换届选举工作的领导权和主动权，重大问题向党委请示汇报，由党委决定，切实保证选举工作的正确方向的党的领导原则。

而真正不具备任何行政职务和没有任何行政级别的代表少之又少。(24)台湾宪法学家许庆雄指出：关于妇女及少数族群的当选名额之特别加以保障，由另一角度观之，实际上属对一般参选者的特别要求资格，而且是先天上无法改变的资格要件，与人权保障的平等原则相矛盾。

另一方面，为了保障作为民意机关的议会能够发挥立法、决策、财政监督、人事监督等民主职能，避免其他机关非法干预，应当对作为民意代表的议员特权——主要包括薪俸待遇、不受逮捕权、言论及表决免责权等方面——予以合理保障。人大及其常委会则是这些社会精英组成的集意见建议与政策表决于一身的政治咨询与法定表决机构。

在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长。人民代表大会常务委员会。

然而，不幸的是，中国人大代表与人大常委会委员走的是一条兼职化道路。市、县两级人民政府部门的部分领导。菅从进著：《权利制约权力论》，济南：山东人民出版社2008年版，第548页。其次，关于人大代表和人大常委会委员的专职化问题。

⑧参见L. A. Versteyl. a. a. O. (Fn. 43), Art. 42Rdnr. 7. 转引自陈淑芳：《永续民主与法制》，载陈淑芳著：《权力分立与权限归属》，台北：元照出版公司2011年版，第64页。还有一些是国家政策的咨询者、建议者和参与表决者，这些主要是除上述两类群体之外的其他人大代表。

……其权力根源于立法机关的成员是为政治共同体的代议员这一主张，其决策是按照复杂的程序集体制定的。③沈寿文：《政府权力横向配置新论——从结构功能主义角度的分析》，载《政法论丛》2011年第1期，第15－16页。

⑧总之，立法机关属于政治机构。(37)笔者2012年6月28日对中共A省B市C区委组织部一位从事选举工作的官员L的访谈。

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